引言
随着其他国家逐渐从战争创伤中恢复，进口量的上涨原本是可以预料的，但还是让产业领袖和政策制定者感到措手不及。年的时候，美国占全球GDP的27%和全球出口的2%。到了年，美国在全球GDP中的占比下降到了22%，在世界贸易中的占比降到了16%。美国在全球制成品出口中的占比从年的25%降至2年的19%。由于强劲的经济复苏，欧洲和日本开始在世界市场上彰显实力。很多人将此解读为美国的竞争力出现了令人担忧的下降，但事实上，这只是市场回复至正常的竞争条件而已。美国经济在战后初期的全球唯一工业强国地位并不具有可持续性。
欧洲和亚洲不断增长的经济实力不但是不可避免的，而且是有利的，但这样的事实并不能缓解一些国内生产商在这个过程中经历的痛苦。很多产业以及它们的工人已经习惯了没有国外激烈竞争的世界，而现在他们不得不适应新的形势。除了战后的经济繁荣，“集装箱革命”也是推动世界贸易扩展的另一个因素。20世纪60年代中期引进的集装箱简化了货物装卸流程，大大降低了货运成本。列文森指出：“在集装箱化之前，国际贸易极为昂贵：货物的装箱、保险、运输、装载、卸载和储存成本通常高达商品价值的25%或更多。
集装箱化大幅降低了货运成本，使得制造商、批发商和零售商能够将他们的供给链扩展至全球范围而无须担心成品运输费用。”一项研究发现，从20世纪70年代初开始，集装箱化使发达国家之间的贸易量增加了约17%，并使所有国家（包括发展中国家）之间的贸易量增长了约14%，不过后者要晚上10到15年。集装箱对纽约市的影响特别显著。进入纽约港的航运集装箱所占比重从年的6%上升至0年的1%。集装箱的使用大幅提升了港口效率，同时也造成港口相关就业岗位的急剧减少。
集装箱在年至5年纽约市周边工业基地的土崩瓦解中发挥了关键作用，在这个时期，纽约市失去了1/4的工厂和1/的制造业工作岗位，其中以服装和成衣业最为突出。推动进口增长的另一个因素是相对较低并且还在下调的关税。从20世纪50年代初到20世纪60年代末的近20年里，应税进口产品的平均关税大致保持在12%左右的水平。由于肯尼迪回合和进口价格上涨的影响，平均关税在5年削减一半，降到了6%左右。
虽然关税下调肯定会促成更多的进口，但这并不是进口上涨的主要原因。不管美国的政策如何变化，欧洲和亚洲产量的大幅增长以及运输效率的提高都会促使更多进口产品进入美国市场。对于很多观察人士来说，美国失去国际竞争力的最明显表现就是20世纪60年代美国贸易顺差的减少。商品贸易顺差在这10年里逐渐缩水，到1年时，美国出现了20世纪0年代以来的第一次贸易逆差。政策制定者说过，需要维持战后初期的出口顺差支持就业并证明减少贸易壁垒的合理性，但这种顺差已经消失。政府的出口扶持在此期间也缩减了。
在年的时候，约有1%的美国出口通过贷款和拨款、《号公法》规定的外国农业援助以及军事补助金等拿到了政府扶持资金；到了7年，这个数字减至1.5%。哪个经济部门最容易受到外国竞争的影响？和其他国家相比，美国一直是一个高工资经济体，因此毫不奇怪，在美国制造业中，非技能劳动密集型产业是第一波感受到外国竞争之痛的。纺织品和服装产业尤其容易受到影响，因为这个产业是劳动密集型的，而且有着标准化技术。
进口在国内消费中所占份额在战后时期稳步上升。该产业拥有巨大的政治影响力：年有20万工人受雇于这一产业，差不多占制造业总就业人数的12%，其中大部分工人集中在南部地区。在20世纪50年代中期出现竞争时，纺织品和服装产业成功地让艾森豪威尔和肯尼迪政府要求日本限制其服装出口。制鞋业有着相似的处境，它面临日渐激烈的外国竞争，但由于雇用的工人较少而且地域集中度较低，因此虽然一再尝试但还是没能争取到类似的贸易限制。
劳动密集型产业并不是唯一受到进口影响的制造业部门。高度集中的资本密集型产业也陷入了困境，而它们往往拥有强大的工会。钢铁产业在这份名单上排名第一。前面的章节说过，钢铁产业在19世纪一直是推动保护性关税的强大力量，但到世纪之交的时候，它已经开始面临国际竞争。不过，国内生产高度集中在少数处于不完全竞争状态的生产商手中。他们有权制定价格、满足工会对更高工资的要求并将这些成本转嫁给消费者，而且在这样做的时候他们基本不用担心外国竞争。
钢铁产业的贸易问题始于20世纪50年代末。年7月，美国钢铁工人联合会将国内生产停工了天，这是美国历史上最长的一次产业罢工。罢工期间，建筑和汽车等钢铁消费产业拼命地寻求替代供给源并转向进口钢铁。年，钢铁进口超过了出口，这在20世纪以来尚属首次。进口在国内消费中所占比重从年的1.5%跃升至年的6.1%。管理层从昂贵的停工中得到的教训是，要想维持工厂运转并防止消费者购买外国钢铁，就得在工资问题上做出慷慨的让步以换取劳资和谐。
到20世纪70年代中期，钢铁产业的平均工资比制造业的平均工资高出70%多；到20世纪80年代初期的时候，高出幅度上升至95%。虽然丰厚的工资待遇安抚了钢铁工人，但企业也因此承担起高昂的劳动力成本，然而这一成本并没能推动劳动生产率的根本改善。虽然在没有外国竞争的情况下钢铁产业可以将高工资成本转嫁给钢铁消费者，但是在消费者能够接触到越来越多的外国供给商时，这种做法不再可行。与此同时，日本和德国的钢铁产能稳步增长。
美国在年占世界钢铁产量的5%，但到0年时仅占21%。这种下降本身并不能说明该产业出现了问题，因为想要维持这么高的世界产量占比是不现实的；较早时候的占比反映了战后初期生产能力的人为分配。但是，外国竞争的激增暴露了国内缺乏强大竞争力的事实，这一事实使得高成本企业得以生存，同时也造成了糟糕的技术选择。受高昂的成本所累，国内生产商开始因定价而被排挤出市场，并将市场份额让给了外国钢铁。进口渗透率从年的不到5%上升至0年的约15%。钢铁产业及其工人有着极大的利益驱动阻止进口增长。
管理层希望阻止外国竞争削弱自己的盈利，而工人则希望维持高工资和目前的就业水平。因此，钢铁产业提出了进口保护的要求。年底，印第安纳州民主党参议员万斯·哈特克提出一部法案，要求将钢铁进口量限制在国内市场的9.6%。为了阻止这一法案，约翰逊政府接受了日本和德国提出的限制自身钢铁出口的提议。在由此达成的自愿限制协定中，日本和欧共体同意将钢铁出口量从之前的万吨（日本）和70万吨（欧共体）全都降至万吨，之后每年增长5%。自愿限制协定生效了年（从年到1年），之后又延期了年（直至4年）。
虽然钢铁进口量下降了，但外国生产商将出口产品升级为价值更高的不锈钢和合金钢产品，因此进口总价值并未下降。此外，日本认为，协议不涵盖某些类别的钢材（装配式结构钢材和冷轧钢筋），因此这些钢材的出口不受限制。继肯尼迪政府在年谈判达成棉纺织品贸易长期安排之后，钢铁产业的这一行动只是未来20年发展起来的保护主义冰山一角。在接下来的20年里，同样的情形会一次又一次地上演：进口渗透率一上升，生产商和工人就怨声载道，国会就会考虑通过立法强制要求大幅削减进口，而行政部门为了应对这一局面，就会通过谈判与他国达成自愿出口限制。
在行政部门和国会的政策制定者努力想要理解并应对新的全球环境之际，20世纪70年代早期成为贸易政策动荡不定的时期。总统的国际贸易和投资政策委员会（即威廉姆斯委员会）在1年7月发布的一份报告表明美国感到自己在世界经济中的地位受到了威胁。报告一开篇就说：“第二次世界大战后我们熟知的世界已经发生了根本性的变化。在第二次世界大战结束的时候，美国在主要工业国中有着出类拔萃的表现，其生产能力和技术基础不仅毫发未伤，甚至还得到了加强。
结语
我们完全不必担心自己在全球的竞争地位。我们面临的主要出口限制起因于贸易伙伴的‘美元短缺’。”因此，美国发挥领导作用，承担起了对非共产主义世界给予经济支持和防御的重任。