乐永生
近年来，双牌县本着“抓发展就要抓项目，抓项目就是促发展”的理念，围绕发展壮大主导产业，大力开展项目招商，积极推进项目建设，一大批重点项目相继签约落户双牌。项目建设的突飞猛进对土地要素保障提出了新要求，如何破解要素保障瓶颈，确保项目顺利落地成了当前面临和解决的突出问题。
一、当前双牌县土地利用现状
双牌县位于湖南省南部，永州市中部，辖6镇5乡一个国家森林公园，土地总面积平方公里，大体呈“九山半水半分田”之格局。山地面积占土地总面积的87%左右，特殊的自然地理环境造成双牌县土地利用与经济社会发展需求极不适应，供需矛盾十分突出，项目用地调规难、报批慢、落地难的问题亟待解决。
1、农用地现状
当前双牌县土地总面积25.80公顷，其中，农用地.29公顷，占土地总面积的94.25%；农用地中耕地.59公顷，园地.17公顷，林地.19公顷，其他农用地.34公顷。
2、建设用地现状
全县建设用地面积为.48公顷，占土地总面积的2.28%；其他土地.03公顷，占土地总面积的3.47%。建设用地中城镇用地.19公顷，农村居民点用地.72公顷，采矿及其他独立建设用地39.51公顷，交通用地.85公顷，水利设施用地.10公顷，其他建设用地60.11公顷。
二、当前双牌县项目建设用地存在的问题和困难
1、乡镇（管理局）规模偏小，农村居民点布局分散。双牌县规划区面积为.70平方公里，中心城区面积为65.48平方公里，其中城市规划建设用地规模为12.6平方公里，县域总人口约为20.6万人。全县下辖6个镇（泷泊镇、麻江镇、茶林镇、江村镇、五里牌镇、何家洞镇），5个乡（打鼓坪乡、五星岭乡、理家坪乡、上梧江瑶族乡、塘底乡、），1个管理局（阳明山国家森林公园管理局）、个行政村。乡镇（管理局）规模偏小，除泷泊、江村、五里牌3个建制镇人口在1万人以上外，其他9个乡镇人口都不足1万人，阳明山管理局只有人，人口最小的行政村——茶林镇高峰村只有人。农村居民点用地布局相当分散，个行政村除泷泊镇霞灯村相对集中一点外，其他行政村大多为沿山、沿河、沿路散居，呈零星点状分布，农村居民点人均建设用地面积达平方米，比城镇人均建设用地平方米多出平方米。
2、城乡建设用地节约集约利用水平不高。当前县域单位面积建设用地GDP产出为42.37万元/公顷，较全省平均水平低8.72万元/公顷；单位面积建设用地固定资产投资额23.89万元/公顷，较全省平均水平低0.24万元/公顷，县域城乡建设用地节约集约利用水平相当低下。如工业园区已供土地大量闲置。今年8月以来，我们按照《双牌城区闲置土地清理专项行动实施方案》的要求，组织力量对园区闲置土地进行了清理，利用建设用地批后监管系统逐宗对比，初步核实工业园区闲置土地36宗，面积达.73亩，其中工业用地5宗（傲创科技、金财鞋业、金蕊实业、南岭水泥厂、小星星幼儿园综合项目），面积.62亩，其中非工业用地31宗，面积.11亩（其中征而未批2宗，面积.59亩，批而未征1宗，面积.78亩）。
3、空间性规划“多规”并存各自为政。双牌县目前经法律授权编制的各类空间性规划达数十种，包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态红线保护规划、自然保护区规划及交通和水利基础设施规划等，这些规划的具体制定和实施管理在年机构改革之前分别由发改、国土、住建、环保、林业等职能部门负责，客观上造成同一片国土空间治理上“各行其道、各自为政”的混乱局面。“多规”并存的主要问题有:一是规划出发点不同，规划的经济社会发展、资源配置、保护与保障等目标难以统一，在生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作及开发时序上也产生了不小的矛盾和冲突。二是规划相互交叉重复，规划内容有冲突。各个规划都涉及社会经济与各类空间要素的发展目标、区域空间布局等方面，规划内容越来越综合，规划之间的边界也越来越模糊。各个规划按照各自的规划理念、技术标准、发展方向，造成规划布局差异较大，空间规划冲突在所难免。三是规划相关技术标准体系不一致，在空间规划管制上，各规划的分区类型、管制规则也不同，用地分类标准各异，规划编制办法和技术规程不一致。四是规划审批程序不一致，各类规划审批的层级、程序等各不相同。“多规”不协调给国土空间治理带来的危害:一是削弱了规划的公信力，无法充分发挥规划的引导与管控作用;二是规划内容相互矛盾、互为掣肘，需要频繁修改规划，导致行政审批效率低下;三是国土空间治理体系混乱,导致中心城区盲目扩张，土地过度开发与闲置并存，耕地与绿色空间遭到挤压，生态环境持续恶化，増加了发展成本与代价。城规土规调整难度大，城规跟土规不协调，相当一部分地块城规跟土规“打架”，永久性基本农田、生态保护红线、公益林等矢量数据坐标不统一，与实际开发建设地块存在冲突，各部门、各乡镇项目缺乏矢量化文件，难以精准落实到图纸上来。加之个别领导和业主对于项目选址的随意性大，规划意识淡薄，导致“土规、城规跟着项目走，项目跟着领导走，领导跟着老板走”的现象仍然相当严重，动不动就要求调土规、城规，而调土规、城规的权限又不在县市两级，需要市人民政府提出，经省自然资源厅组织专家论证后报省人民政府批准，报批环节多，审批时间长，这是导致双牌县项目用地调规难、报批慢、落地难的主要原因。
4、新增建设用地规模指标严重不足，占补平衡指标没有落实。年第三轮土地利用总体规划修编时，由于技术单位的原因，导致双牌县中心城区没有增加一寸建设用地规模指标，这种局面全市只有双牌县和蓝山、江永3个县存在，其他县区都在第三轮土地利用总体规划修编时为中心城区增加了1—4平方公里不等的建设用地规模指标，留足了足够的发展空间。近年来国家奉行“严控增量，盘活存量”的用地政策，对新增建设用地实行严格控制，每年省里给双牌县下达的新增建设用地指标还不到30公顷，年只有20公顷，远远满足不了大批项目落地的需要。加之双牌县耕地开垦后备资源馈乏占补平衡指标难以落实，长期处于向省厅借指标批地的状况，年以来向省厅借“旱改水”指标亩至今仍未能兑现承诺。
5、征地拆迁安置工作难度大。一是不可预见因素多，拆迁安置户的期望值越来越高，动不动就提出这样那样超出政策规定的无理要求，导致征迁工作十分艰难；二是安置政策的变化，根据省市有关政策规定，年11月23日以后征收农村集体经济组织土地不再执行集体预留地政策，对原已落实的集体预留地可采取货币化补偿收回，不同意收回的预留地性质为集体建设用地，仅用于被征地集体组织生产生活；对已承诺未落实到位的集体预留地实行货币化补偿，不再享有集体预留地。群众对原来一直沿用的集体预留地安置政策改为货币化补偿安置一时接受不了，导致安置补偿难以到位；此外，失地农民养老保险问题一直没有得到妥善解决，也是导致征迁腾地难的一个重要原因。
6.村庄规划滞后，农村建房挤占耕地现象严重。双牌县共个行政村，其中需要编制村庄规划的有95个行政村（其余村庄已在城区总体规划范围内，不需单独编制村庄规划）。根据《中共永州市委、永州市人民政府关于加快推进美丽乡村建设的实施意见》（永发〔〕1号）、《关于印发年度永州推进新型城镇化考核办法的通知》（永推新城〔〕1号）的相关要求，年底双牌县住建部门委托4家设计单位启动村庄规划的编制工作，年组织专家和相关部门对编制成果进行了评审，共48个村庄规划通过专家评审，但至今均未经县人民政府正式审批。由于村规缺位和部分群众法律意识淡薄，加之土地执法力量薄弱，执法大队长一直空缺，既无执法装备又无强制拆除职能，导致农村建房违法用地现象一度呈愈演愈烈之势。截止目前，双牌县立案查处土地违法案件82件，违法用地面积达.17亩，其中违法侵占耕地46.4亩。特别是近两年来，在县委、县政府的高度重视下，组建联合执法队伍开展了前所未有的控违拆违大行动，先后拆除了泷泊镇九甲村部分村民沿永江河道边违法侵占耕地建地建房23宗，拆除建筑面积共计.84平方米；开展“大棚房专项整治行动”拆除了茶林镇探花村项目、麻江廖家村农家乐项目、江村和永江木材加工厂项目，拆除复垦土地面积.7平方米；开展“违建别墅问题清查整治专项行动”，拆除茶林镇高峰天堂村项目违建建筑11栋，复垦复绿耕地面积.85平方，起到了杀一儆百的作用，敲响了违法用地的警钟。
三、破解当前项目“落地难”的对策和措施
1、坚持规划引领，注重多规衔接，科学编制县乡两级国土空间规划
党的十九大报告提出“加快生态文明体制改革、建设美丽中国”，需要“构建国土空间开发保护制度”，完成“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线的划定工作，这就必须以国土用途管制为核心，构建一个“城乡融合、多规合一”的国土空间规体系，形成一个地区“一本规划、一张蓝图”的空间治理格局。
《双牌县土地利用总体规划》和《双牌县中心城区土地利用总体规划》（—）（修订版）于年9月14日经省人民政府批准实施，《双牌县县城总体规划》（-）（年修改）于年5月4日已获得省厅批复，《双牌县老城区控制性详细规划》《双牌县河东新区控制性详细规划》《双牌县良村片区控制性详细规划》已编制完成，分别于年1月6日、年6月12日获得县人民政府审批，年10月双牌县第三次全国国土调查数据和资料全面通过国家级核查。基于上述成果，双牌县于今年6月正式启动了国土空间规划编制工作，目前“双评价”工作已完成了初步成果，初步划定了生态红线、耕地保护红线、城镇开发边界线，并进行了三次生态保护红线评估及优化工作，本次规划编制统一采用第三次全国国土调查成果作为规划现状底数和底图基础，统一采用国家大地坐标系和国家高程基准作为空间定位基础，将彻底改变以往矢量数据坐标不统一，整合后存在误差的问题。下一步我们将严格按照“集约优先、保护优先、多规合一、分类分级”的原则，构建好国家、省、市、县、乡五个层级和总体规划、详细规划、专业规划三类规划“五级三类”空间规划体系下的县乡两级空间规划体系，确保各类建设用地一盘棋。具体地讲，就是（1）县级规划:构建“1+3+1+X”的规划体系，作为中观尺度规划，具有承上启下作用，体现结构性、约束性和传导性。具有承上启下作用，体现结构性、约束性和传导性。第1个“1”指县域空间(总体)规划。重点确定本级管控区域内的总体空间结构、城镇体系结构，明确城市性质、职能与规模，划定生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田保护红线，划分城镇、农业生态三类空间，统筹安排国土综合整治、综合交通、基础设施、公共服务设施及综合防灾体系等方面的重点任务。“3”指按城镇空间、农业空间、生态空间编制分区规划。原则上一类空间编制一个分区规划，各分区规划呈并列关系，规划范围和规划内容可以有适当交又重叠，但要避免大规模的交叉重复。对于一些生态空间较小或生态功能不突出的区域，可以将生态空间与农业空间分区规划合并编制。第2个“1”指中心城区详细规划。对城市主城区及附近各功能组团编制中心城区详细规划，明确中心城区功能和结构布局、管控要求，各地块的土地使用功能及其兼容性、用地规模、开发强度等提出控制要求，作为中心城区土地利用的依据。“X”指根据需要编制的各类专项领域或局部区域的空间规划，包括交通、水利、能源、林地等布局规划、城市的分区域规划或为特定需要编制的空间布局规划，如存量建设用地再利用、地下空间利用等规划。(2)乡级规划:构建“1+1+X”的规划体系，作为微观尺度规划，突出落地性、管控性和实施性。第1个“1”指乡级空间规划。主要任务是按照县级空间(总体)规划安排提出乡镇总体空间布局结构，落实“三线”范围，明确三类空间地块。重点明确乡村单元的功能定位与规划结构，对永久基本农田、一般用地、独立建设用地、村级用地、林地、水域等核心要素进行用途管控、对耕地和永久基本农田保护、国土综合整治、综合交通、基础设施、公共服务设施等项目实施做出具体安排，对村庄建设等提出规划指引。第2个“1”指修建性详细规划，在城镇开发边界内明确各地块的土地使用功能及其兼容性、用地规模、开发强度等控制要求。“X”指针对特定需要编制的专项规划、详细规划、如高标准农田建设、国土综合整治、公共设施建设、生态环境保护、村庄建设等方面的规划。两级空间规划一经确定，就要严格遵照执行，切实维护规划的严肃性和权威性，实行一张蓝图管到底，任何人都不能以任何理由任性选址、违规拿地、非法上项目搞建设。
2、盘活存量土地资源，着力突破用地难的问题
一是源头管控，提高企业和项目的准入条件。在项目招商合同中进一步明确单位面积用地的投资强度和产出税收，对未按合同要求开工投产的要约定惩罚性措施。项目供地按进度逐次逐批供应，防止项目业主打着招商引资的幌子“圈地”。严格控制企业的非生产性用地，鼓励企业建多层厂房，严格执行规划要点明确的控制性指标，提高土地的利用效率。二是“腾笼换鸟”，对因资金或市场问题确实无法生存的僵尸企业土地实行收回重新挂牌出让。三是依法处置，加大闲置土地的处置力度，对一些圈而不建、圈大建小的企业，坚决依法依规收回土地。
3、积极储备“两项指标”，着力解决占补平衡难的问题
城乡建设用地增減挂钩是一项一举多得的重大土地政策措施，是解决当前保障发展与保护耕地矛盾的有效途径，也是推进新农村建设、统城乡发展的重要手段。同时也是促进土地节约利用，实行建设性保护，提高保障发展和保护资源能力的重要举措。通过增减挂钩，将节约出的土地指标，调剂到城镇使用，能够获得土地收益反哺农村，可以为新农村和新型城镇化建设筹集大量的资金。通过增减挂钩，引导农民适当集中居住，对零散的农村居民点进行相应撤并，能够极大节省农用设施等建设的投入，通过增减挂钩将农村建设用地整治节余的土地指标调剂使用，按照以城带乡、以工促农的要求，将获得的增減挂钩指标收益返还农村能够有效解决新农村建设缺资的问题，改善农村住房和基础设施条件，改变农村落后面貌，大大缩短新农村建设需要的时间。通过增减钩，搭建良好项目平台，引导资金、技术和项目向农村流动，有利于扩大农产品输出，推动农业规模经营和产业化发展，促进农业增效、农村发展和农民增收。双牌县正处于全域旅游和城乡一体化快速发展期，土地需求增长，建设用地供需矛盾突出，保障发展和保护资源面临巨大困难。要破解这一难题必须走一条积极的保护道路。开展旧村庄、空心村、废弃建设用地的整理复垦，并配套推进田、水、路、林综合整治，不仅能增加有效耕地面积，提高耕地质量，坚守耕地红线，而且有利于提高土地利用水平，优化土地利用结构布局，有效拓展建设空间，为经济社会发展提供用地要素保障。年以来，双牌县抢抓历史机遇果断实施城乡建设用地增减挂钩和引进社会资本投资补充耕地开发项目，已先后完成了5期增减挂项目和9个补充耕地开发项目，截止目前，已成功储备两项指标亩，新增耕地指标亩（水田亩、旱土亩），其他农用地和林地指标亩，足以满足双牌县今后10项目建设用地报批占补平衡指标需求，有效破解了项目落地占补平衡缺指标的难题。
4、精简审批环节，缩短报批期限，为重点项目落地开劈绿色通道
一是根据自然资源部行政审批改革的相关规定，当前最重要的改革就是“管什么批什么，批什么搞什么”。关键要管得住最重要的空间格局，最重要的控制指标。要合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，大力推进多册合一、多编合一，大幅度简化报批审批材料，彻底要降低我们的制度性成本。二是实行企业、项目拿地阶段“全流程预审”，推动项目早开工。将审批环节前置，项目拿地阶段各职能门即启动“全流程预审”，项目在取得土地使用权之前，经项目业主提出申请，发改、自然资源、林业、环保、交通、水利、住建等各职能部门提前介入，对技术性标准和其它资料进行提前审查，完成开工手续的全流程预审;在项目取得土地、具备法定审批条件后，各职能部门立即将预审批转换成正式审批，确保项目在拿地后迅速开工。三是建立重大项目绿色通道制度，对全县确定的年度重大项目统一建档编号，由县重点办牵头，实行全程代办、引导帮办、即报即办、跟踪督办，实行并联、集中、限时办结。各审批部门设立“重点项目绿色通道”专门窗口，安排专人负责，提供优质、高效、快捷的服务。